軍隊現代化:經濟、教育、民主、外交

評論

原載於《天下獨立評論》-本系列分上、中、下三篇

 

〈閱讀前一篇:愛台灣足以保衛台灣嗎?

 

以色列自1948年建國以來,一直沒有獲得周邊各國的接受,多次面臨入侵的威脅。威脅有時甚至來自領土之內,例如1987年和2000年的兩次境內「巴勒斯坦起義」。以色列的生存和軍事整備有密切的關係。可是六十五年前建國的時候,以色列的人口僅有80萬人,現在也不過八百萬。這樣的人口自不可能建立一支龐大的職業軍隊。於是他們決定:國防是每位公民應該共同分擔的責任。

 

以色列:國防、文化、教育與投資

 

年滿18歲的以色列青年男女,都有服兵役的義務;男生最少三年、女生最少兩年。如果選擇加入某些精英單位,役期之後還需要在國防部效力額外六年。每個人都從士兵做起。即使希望成為專業軍人,也必須先服完義務役。這樣做的理由是:兵役是每一個國民的義務,成為職業軍官正如成為教授或政治人物一樣,並不能因此免除這項義務。它帶來的額外好處則是:希望領導別人的人,必須有基層的經驗,也學習接受領導。想繼續念書的人,則在服完兵役之後進入大學;其他人直接進入社會工作。所有的公民其後雖然走在不同的人生道路上,可是每一個人都被列入後備軍,有定期服務的責任,直到四十歲正式退役。以色列現役人數18萬,大多為義務役者;另外有47萬後備士兵和軍官分散在民間社會。

 

在這樣的制度下,國防從不遠離以色列人的日常生活。這裡有兩個非常有趣而且重要的問題值得討論。第一,以色列的民主體制和民間文化,如何和一個全民皆兵的軍隊制度共處?第二,既然每個人都有服役的義務,國防吸收了如此巨大的人力資源,國家的經濟如何發展?對青年的求學與事業又造成什麼樣的影響?

 

以色列的文化其實非常有趣:他們有主見,對政治高度參與,對權威有挑戰的習慣。以色列駐台灣代表何璽夢女士(Simona Halperin)在訪談中說,他們國人常開的幾個玩笑是:以色列其實有八百萬個總理;兩個以色列人會給你三個不同的意見;第一次碰到主管,以色列下屬會問你憑什麼當我的主管?為什麼我不是你的主管?可是,軍隊必須講求服從、紀律和指揮鏈;它不容許主見,更不可能接受對權威的挑戰。以色列為何能在喜歡挑戰權威的文化中,建立一個成功的公民國防軍?令人好奇。

 

為了讓民主文化和軍隊所需的服從和紀律結合,以色列軍隊不強調盲從或典型的階層制度。他們的軍隊文化不但和民主文化不相抵觸,反而試圖反映民間社會的這項價值。比如說,他們鼓勵軍人有主見。一個部隊單位籌劃任務策略時,在長官下令前,下屬和長官之間的公開討論、甚至辯論,被視為理所當然。開會時,幫大家倒咖啡的人不是階級最低、而是離咖啡壺最近的人,即使他是在場階級最高者、甚至是將軍。有一位在創業投資基金就業的以色列人回憶:在突擊隊全職服役五年、然後在後備單位二十五年,雖然不是軍官、而只是普通士兵,他竟然從沒有向任何人行過軍禮。

 

軍中的人事制度也經過刻意的設計:國防部隊的軍官和士兵比例為1比9。發命令的長官越少,低層士兵也越需要主動。他們給軍人判斷的空間,讓每個人決定如何執行自己的任務。他們講求的是任務的達成,而非執行的方式。軍隊的目的不是訓練絕對服從的機器人,而是有能力解決問題的人。

 

丹恩.席諾(Dan Senor) 和掃羅.辛格(Saul Singer)所著的《新創企業之國: 以色列經濟奇蹟的啟示》(Start-Up Nation),提到以色列軍隊中的某一個單位,每年從全國高中篩選學業成績好、又有領導潛力的青年:

 

這群青年除了基本軍事訓練,同時進修數學、物理學位。服役期間,軍隊丟給他們無數的任務,但提供非常少的指導,激發他們為實際的軍事難題提出跨學科的解決方法。其中一個團隊收到的任務是解決軍用直升機駕駛員背痛的問題。他們首先想辦法測量直升機的震動對脊椎的影響,於是設計了一個特製的座椅,放在飛行模擬機上。他們在椅背挖一個洞,裡面安裝高速相機。接著他們在一個駕駛員背上放了一支筆,再讓他駕駛模擬直升機。在不同的震動下,椅背裡的相機照出駕駛員背上的筆所劃出的不同線路。他們再用電腦分析相片裡呈現的數據,最後為國防軍改良直升機座椅的設計。

 

從這種軍隊出來的青年,社會還需為他們的事業擔心嗎?該書作者認為,此種軍隊文化是以色列如今能在各產業領導科技創新的重要支柱之一。他們的兵役和教育其實同一件事。

 

駐台代表何璽夢當年服役的工作是負責設立軍中領導學院,為各層級的軍人安排課程—從士兵的基本教育到將軍的研討會。她退伍之後進入外交部,被派遣的工作崗位,除了台灣,還包括南韓、歐盟、及聯合國。可以想像她在部隊裡所培養的組織能力與人際關係,對退役後的事業多麼有幫助。

 

我們一直以為國防所用的資源就代表社會的犧牲。這些例子顯示:一個社會對國防的投資不一定是浪費,如果能發揮創意反而是一項重要的人才投資。

 

國防所創造的資源不只是人才。以色列建國之後的十多年,法國是其重要盟友,也是主要的武器供應者。但法國自1962年從阿爾及利亞撤離之後,對北非洲和中東地區的外交政策隨之改變。法國在1967年決定對中東地區實施武器禁運,以色列的國防採購因之受到嚴重的打擊。因為國防裝備影響以色列的生存,法國的禁運對以色列安全所造成的嚴重威脅可以想像。以色列當時學到了教訓:不能依靠別人,不能期望別人在關鍵時刻伸出援手。凡事都必須靠自己。

 

事後看來,這個教訓對以色列其實是一個幸運的契機。以色列開始把國防預算導向發展本土的國防科技,從先前的武器採購轉為武器研發。於是軍事整備不再受其他國家內部政治或外交上牽制。今日以色列許多全球領先的民間科技,都是本土軍事技術的延續,包含了航空、電子、高科技、生物醫學等產業。例如,現在醫學界普遍使用的胃腸「膠囊內視鏡」,是以色列基文影像公司(Given Imaging)利用飛彈和光學技術所研發出的藥丸攝影機,可用來檢視整個消化道的內部,避免傳統內視鏡對病人所造成的痛苦及不便。基文影像公司由以色列國防部軍事武器研發中心支持所創立,如今是美國那斯達克交易所(NASDAQ)的上市公司。以色列在那斯達克上市的公司數目僅次於美國和加拿大。分析師估計目前以色列軍事產業有一百多個項目在開發中。幾十年來累積的國防預算不但沒有浪費,反而成為對未來的投資。

 

當全國人民為國防做出犧牲、把自身安全委託給政府,政府相對的也必須對人民負責。每一衝突或危機事件過後,都會有公開的調查委員會,評估軍事和民間政府官員的表現,追究其責任、或獎勵其功勞。1973年有名的「贖罪日戰爭」之前,雖然國防部和情報局掌握足夠的資訊,許多下屬也提出警告,但高層對埃及進攻以色列領土的可能性仍做出錯誤判斷。這導致了埃及發動進襲的時候,以色列措手不及。雖然最後贏得戰爭,卻付出上千國民傷亡的代價。事後最高法院組織獨立調查委員會,公開披露調查報告。數位高層領導者,包括參謀長、機關首長、軍官遭免職或除役,總理也被迫辭職。但負責不只是道歉、免職、或辭職而已;最重要的關鍵是如何改革制度、讓事情不再重演。以色列政府於是設立三個獨立情報評估單位,確保以後任何判斷及決策都會受到同等級機構的挑戰和質疑。社會也因此重建對政府和軍方的信任。

 

台灣在民主化之後,人民勇於表示意見、對權威抱持反感的態度,甚至熱衷於向國家元首丟擲鞋子。台灣的軍隊文化如果也能反映我們的社會價值,洪仲丘事件或許不致於發生,上千萬男性公民在部隊裡的經驗也會完全不同。我們的制度如果也重視問責及信任,如今推動的國防改革或許會以不同形式呈現。以色列的確有許多經驗值得我們參考:軍隊必要的權威和服從,事實上可以和民主文化結合。希望洪仲丘事件對軍隊的影響,不是紀律的鬆弛,而是以民主文化來強化軍隊的紀律。

 

新加坡獨立時也認識到以色列軍隊的獨特性。1965年新加坡遭馬來西亞驅逐,被迫在馬來西亞和印尼兩個龐大回教國之間,建立一個華人的小國家。首任總理李光耀當時就請以色列協助他們建立國軍。今天的「新加坡武裝部隊」雖然文化不同,仍有許多與以色列國防軍相似的地方。

 

新加坡的學習

 

新加坡雖然從未受軍事威脅,他們卻堅信一個有效的軍隊是國家安全及和平的基礎。同時他們知道一個僅有百萬人口的小國要建立龐大的軍隊,以軍事優勢去抵制周圍的國家並不實際。他們清楚國防軍的目的,不是要對他國宣戰,也不是在戰場上贏得正規作戰。他們的目標是以足夠的軍事實力,阻嚇別國侵略的誘惑。李光耀將這個原則取名為「毒蝦」戰略:讓周圍的大魚吃不下口。

 

一個龐大的職業軍隊是新加坡承擔不起的,但「毒蝦」策略仍需要足夠的實力才有阻嚇效用。如果敵人有可能透過集中攻擊、迅速地摧毀國防軍的防衛能力,這條蝦子其實沒有毒性。因此,靠公民組成國防軍是唯一的答案。五百萬人口的新加坡,今天現役人數7萬(包括4萬義務役青年),後備役人數約31萬。後備軍每年回軍隊受訓,熟悉最新的技術、裝備及系統,四十歲才除役(後備軍官要服務到五十歲)。當每個「公民士兵」都有基本作戰能力,「毒蝦」才有可信度。新加坡還發現公民軍隊有一個額外的好處,就是靈活性:軍隊人數可以透過調整後備軍人服務天數而隨時擴增或縮小,也不會為因此導致民間社會提供或吸收人力的壓力。

 

新加坡的國防預算也像在投資。他們保持穩定的預算,約GDP的3-6%(台灣今年已減至GDP的2.1%),有時甚至高達國家總預算的30%,而其中一半屬於研發性質。研發項目需要多年才看得到收獲,所以一旦有穩定的經費,國防部才可能做長期的策劃與投資。如果資金不穩定,好的人才也不會選擇在相關部門發展。新加坡在1970年代就設立Defense Sciences Organization (後來改名DSO National Laboratories),為國防研發中心。“DSO”有十一個部門,包括導向系統(研究無人駕駛的科技)、感應科技(研究雷達、音波、等等)。國防部也有科技局(Defence Science and Technology Agency),籌劃國防科技、相關採購及科技的研發,負責協調不同領域的國防研發項目,例如機器人系統的研究。我們可以想像這種規模的長期投資,對民間科技創新的正面影響。

 

軍隊也是培養領導能力的地方。著名的「武裝部隊海外留學獎學金」展現新加坡對國防人才的重視。透過這個獎學金,政府提供經費讓得獎的高中生就讀國際上任何一所大學。這些「海外學者」畢業後需要回國防部工作數年,為國家效力。一屆屆的優才生便在軍隊開始他們的職業生涯;之後,有些人選擇到民營公司繼續他們的事業,也有些人選擇留在政府部門。新加坡現任的三軍總司令,是美國空軍學院的機電工程系畢業;他們的陸軍參謀長,是英國牛津大學工程科學系畢業;海軍參謀長,是英國牛津大學的「哲學、政治學和經濟學」系畢業;空軍參謀長則是英國劍橋大學生物化學系畢業。國防部還經常讓這些「學者士兵」借調到政府的民間部門,擴充他們的視野。

 

新加坡為什麼覺得軍人的視野需要擴充?他們為什麼認為與民間部門互動是軍人該有的經驗?這牽涉到他們對國防的定義。國防到底是什麼?國防軍在社會又應該扮演什麼樣的角色?

 

國防與外交

 

新加坡認為,國家的安全靠「阻嚇」與「外交」支撐。阻嚇能保證國土的邊界不被侵入;但唯有外交才能贏得國際的尊重,國家的存在才可能正當化。新加坡的武裝部隊除了負責防衛國土,也需要幫國家履行「國際公民」的義務。所以國防軍參與許多救災、人道主義援助、與維持和平的國際行動。執行「非戰爭任務」的軍人,需要與不同國家、不同背景的民間單位接觸。廣泛的教育與經驗有助於培養國家所代表的世界觀。雖然新加坡的民主制度多年來尚未起步,但他們提倡的公民意識倒是值得我們的尊敬。

 

在這方面,以色利做得更是到位。菲律賓遭海燕颱風侵襲後,以色列國防軍的兩、三百名醫生和醫護人員,第二天即抵達災區(以色列距離菲律賓9,000公里),立即設立野戰醫院進行救災。日本和海地受難時,以色列國防軍的醫療團隊也都在第一線協助。當一個國家碰到災難,最缺乏的經常是人力與組織;外交官的慰問、其他國家的支票,其實沒有很大的意義。中國政府原先捐助十萬美元給菲律賓,後來提高至二十萬,最終調整為一百六十萬。可是另外一個國家卻及時帶了一批平民後備軍在災區從事救援工作。何者顯得比較有誠意?在關鍵時刻建立的友情,是經濟利益無法收買的。

 

如此重要的外交工作,多年來在台灣是由一個民間團體默默地承擔。「台灣路竹會」在國內外進行義診已將近二十年,包括海地、緬甸、斯里蘭卡、尼加拉瓜、南非等國家(網站)。醫療救援所需要的龐大後勤支援,不正是部隊最基本的能力?去年路竹會到寮國義診,一周內醫助四千七百人,當地許多媒體都有正面報導。今年十月他們的醫療義工們又去了一次,不過卻在出發的前一天晚上,因為中國政府的施壓導致簽證被寮國政府臨時撤銷,最後醫療設備無法入境。中國政府竟然會試圖干擾台灣團體到其他國家就醫,可見這種國際交情對中國「金錢外交」的威脅。難免會有少數國家像寮國,被迫拒絕我們的協助。但只要我們隨時準備救援,就是建立友誼的開始。(路竹會十一月十四日也前往菲律賓救援,替兩千多人治療。)

 

如果我們放開眼界,我們就能體會國防軍的重要性。一旦我們對國防的意義和軍隊的角色有了共識,制度的改善其實並不複雜。中華民國憲法第137條:我國國防以保衛國家、維護世界和平為目的。善盡國際社會責任早已是我們的軍隊在憲法下的義務。

 

作者註:以色列及新加坡有免役族群。在以色列最有名的是哈瑞迪教的「極端正統猶太人」,自1948年因宗教理由而免役;1999年,以色列國防軍設立特殊宗教軍營,讓有傳統信仰的公民更容易自願參與國防;2013年,國會及內閣通過法令廢除「宗教免役」,終結長達65年的不公平制度。阿拉伯裔的以色列人目前不會收到徵兵令,雖然愈來愈多阿拉伯裔青年自願服役;這是以色列社會仍未達到共識的政治議題,牽涉到與阿拉伯國家的軍事衝突,包括戰爭後所佔據的領土(以色列國內的族群關係是它最重要的公共議題,為其民主制度的考驗)。另外,有少數人因道德理由拒絕服役,例如和平主義者,他們部分以坐牢替代。新加坡雖然只有男性有義務役,但多數民眾支持女性及第一代移民志願服役的權利。近年來,部分社會論述更主張女性及新移民不應只有權利、更應該有法律義務服役,不過這仍不是主流意見。這兩國的趨勢均是探討如何讓公民義務役制度更公平、更民主,而不是修法讓更多人有機會免役。

 

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作者為本刊編輯。耶魯大學經濟系畢業。曾任職高盛集團十年,負責亞洲投資及管理業務。陸軍特戰部隊義務役士官退伍。