國防自主?小英沒想到的險阻

評論

原載於《財訊雙週刊》第501期,2016/04/20

 

準總統蔡英文數度表示:將發展潛艦與教練機的國造計畫。小國家從事高科技、高花費的武器研發和製造,抱負固然無比遠大,然而是對資源的有效利用嗎?台灣是否掌握了成功的關鍵?

 

潛艦國造耗資至少四千億元,高教機的基本成本超過七百億元。國防經費已占超過政府總預算的五分之一,然而總額相對其他大國仍然偏低。有沒有更有效的方式來使用有限的經費?民進黨即將完全執政,正是徹底改造國防的時機。改造千頭萬緒,一切都需要經費。我們更該思考的或許是:如何建立一支高度專業、受社會尊重、有榮譽感的武力來保衛台灣?

 

把握改造國防契機

以過去台灣不論是在武器製造、採購選擇或保養水準來看,未來的「國造」計畫令人擔心

 

採購、研製武器取決於國防戰略。至目前為止,我們對國防戰略仍然缺乏仔細而深入的討論。特別當國防預算占用龐大的社會資源,我們必須檢討:它是否有助於我們應付潛在威脅、達成國防戰略目標?

 

以過去台灣不論是在武器製造、採購選擇或保養水準來看,未來的「國造」計畫令人擔心。台灣在二○○六年編列五七○億元預算,量產科技要求不高的雲豹裝甲車,其出現的問題包括違反標準建案作業程序、底盤裂痕等,甚至連最基本的穿甲彈防禦力也受到質疑。一二年,雲豹的動力地板系統招標;以超低價得標的國內承包商,使用中國製的零件交貨,導致動力地盤故障、漏油、煞車卡鉗斷裂等問題。

 

陸軍向波音公司購買的三十架阿帕契直升機耗資六百億元,平均成本是南韓在一三年買價的一.五倍,更是○一至一四年美軍眼鏡蛇直升機二手售價的十倍。後又因氣候或保養習慣導致尾齒輪箱鏽蝕,最嚴重的時候高達二十八架停飛,以致於只剩下一架執行任務(一架訓練時墜機)。由於保固條款不足,防鏽措施需要自費,額外發包千萬合約委託中科院製造洗機坪。

 

總經費二四四億元的四艘紀德級驅逐艦,○一年美國同意出售,○五年陸續抵達台灣。因為噸位大,只能在蘇澳和高雄兩個港口停靠:可是前者颱風時不能使用,後者限制彈藥裝卸。可容納紀德級的左營軍港擴建案預計一八年發包;海軍最大的戰艦,採購核准後的近二十年沒有安排適當的碼頭可用,嚴重影響執行作戰任務的能力。

 

最近媒體報導,一○年驗收的海巡署台南艦,出航時甲板無法讓直升機起降。空軍投入七億元製造的靶機系統不能用。特戰部隊的三十多艘成功艇,平均使用率每年僅二十小時。委託中科院研製的幻象戰機空戰演訓系統,無法接收戰機訊息、並且必須人工操作,最終無法提供效益分析。

 

審計部的報告說,大大小小的採購合約及研發案都出現「整體評估作業過於草率」、機關之間「組合作業有欠積極」及「未將『規格』納入需求規範」等問題,有時「以品質保證替代驗收及性能測試」,甚至直接「違反作業規定」。而國防部的回應則是千篇一律:「爾後將避免類案再生」、「強化審查機制」、「加強教育訓練」及「落實政策指導」。

 

潛艇和教練機的製造,更為複雜,也需要更高科技。我們如何保證未來能免於這些「體制性」的弊病?

 

聰明使用國防資源

是否造成資源的浪費?有沒有更有效的方式滿足需求?如何用最少的經費達成最大的效果,是多數國家面臨的挑戰。

 

台灣若投入至少四千億元製造潛艦,會產生何種情況,目前無法斷言。不過其他國家的經驗值得參考。澳洲於一九九○至○三年自製了六艘潛艦;儘管從瑞典獲得完整的設計藍圖,工程仍然延誤三年半,超過預算,而且成品無法滿足作戰需求。美國前國防部海軍助部長克羅普西指出,比起澳洲同期製造的軍艦,潛艦的供應鏈需要三倍多的廠商,開工前就需要三萬三千張設計圖。潛艦的製造複雜,除了壓力殻,核心零件包括戰鬥系統、聲納、發動機、水下通信、電力系統等,螺旋槳的設計也是高級技術,因為俥葉會帶動空蝕,引起噪音。潛艦的價值在於隱密性;不夠安靜的潛艦成為水下活靶。這是澳洲自製潛艦最大的問題。重新設計、機械維修,造成妥善率受損,最嚴重的時候只剩一艘潛艦可以執行任務。結局是:澳洲去年編列預算進行大規模的海軍升級,預計新增的十二艘柴電潛艦,將全部對德國、法國與日本招標。

 

「國造」計畫的另一半是六十六架教練機的研製。至少七百億元的成本比向國外採購高出數十至一百億元,而且藍圖尚未設計。市場上的教練機已有超過十萬小時的安全飛行紀錄;台灣首次設計的國造機,對飛行員是否有足夠的安全保障呢?

 

更重要的問題是:依照台灣的戰略規畫,每年需要訓練幾位新進飛行員?如果數額不多,是否需要六十六架教練機?自行設計藍圖、製造訓練機,是否造成資源的浪費?即使有能力製造,台灣教練機在國際市場的競爭力也無法把握。有沒有更有效的方式滿足訓練需求?

 

如何用最少的經費達成最大的效果,是多數國家面臨的挑戰。新加坡的星光部隊每年來台灣訓練跳傘。荷蘭因為裝甲預算不足,將機械旅編制在德國軍隊的裝甲師下,演習時操作德軍的坦克車;另一方面,因為荷蘭海軍有豐富的經驗,德軍則將八百成員的海巡營,併入荷蘭的陸戰隊一起訓練。

 

過去三十五年,十三個國家的戰鬥機飛行員在美國薛普爾空軍基地一同培訓。各國依照學生比例分攤訓練費用,共同使用二四○架教練機。不同國家的教官與學生一起接受五十五週的訓練及演習,全程以英文教學。《歐洲北約聯合噴射機飛行員培訓》計畫(ENJJPT)至今已有約七千名飛行員畢業,這不但降低個別國家的培訓成本,提供更好的訓練環境,而且建立教學標準,提升共同作戰能力。

 

台灣空軍飛行員在美國受訓已有前例,甚至有我國F-16戰鬥機直接部署在美國。是否應該尋求參與ENJJPT或類似計畫,以降低成本,提高訓練品質,增加教官與飛行員出國交流的機會?

 

慎重評估自製計畫

 

談到飛行員的訓練,無法迴避更核心的問題:台灣需要什麼樣的空軍?什麼樣的空防?台灣社會對國防戰略很少討論,總統大選期間,國防政策的討論極為罕見。

 

美國蘭德智庫在四月初發表近兩百頁的研究報告,描述中國對台灣所造成的防空難題,並檢討台灣空軍資源的運用。報告指出,中國已有能力摧毀台灣所有空軍基地的地面戰鬥機,所以戰鬥機不應作為台灣主要的防空武力。四位作者估計,台灣為維持目前戰鬥機的能量,未來二十年將耗資八千億元。他們透過模擬,考量中國的軍備部署與台灣的國防預算,針對三種不同的軍事衝突狀況,推演四種防禦戰略選項,比較其相對效能。作者的結論是:有限資源轉投資在高機動性的地面防空飛彈,更有助於空防。蘭德智庫的分析不一定正確,但他們的假設值得我們兵推測試。如果其結論有道理,我們應追求更有彈性的飛行員訓練配套設備,慎重評估自製教練機的決策。

 

自製潛艦和教練機,對相關產業顯然是一項利多。台灣造船公會理事長韓碧祥曾說,「全球船舶市場供過於求,很多造船廠都快沒業務」,台灣業者「不到五%的存活率,很可憐…需要政府的一劑強心針」。

 

市場需求是發展的基礎。日本在二戰後禁止武器出售,政府一直都是國內廠商唯一的潛艦客戶。日本擁有十八艘潛艦,平均一年汰換一艘。兩家造船廠每兩年接到一個新訂單,才可能不斷地投資在研發與設備、提升技術、保留人才──維持頂尖的技術。台灣花大筆經費建立潛艦工業之後,在國際市場競爭的可能性不高;政府是否計畫每年下訂單,以維持產業的人力資源?以產業發展為目的的政策,若不反映實際的市場需求和趨勢、若不考量相對競爭優勢,只會形同救急性的政府補助。

 

其實國內造船廠可以參與許多其他計畫,例如中小型戰艦或無人水下載具(UUV)的製造與研發。台灣的學術單位在這方面已頗有成就,可惜一直未能和國防工業結合。

 

面對中國軍事能量的不斷提升,台灣需要什麼樣的海軍?什麼是有效的國防政策?國防支出是政府最大的開銷之一:一六年的總經費近四千五百億元。對於消耗二二%財政資源、牽動國家長期發展的議題,政府應該做什麼樣的說明?新聞媒體又如何盡到監督的責任?