政治獻金藏身基金會 陽光法案死角

報導

本文刊登於《財訊雙週刊》第 502 期,2016/05/04

 

蔡英文即將就任中華民國第14任總統,台灣邁入第三次政黨輪替。看似已成為民主國家的台灣,卻仍有著未臻完善的政治獻金制度,屢屢成為政治人物的錢、權灰色地帶。

 

民主政治有許多矛盾,其中之一是金錢和政治的關係。公民捐款支持候選人、或推動政策,是民主的權利也是值得鼓勵的政治參與。可是另一方面金錢對政治的過度影響力,不只腐化政治,也扭曲了民主的公平性。解決矛盾的方式之一,是規範政治獻金、同時讓其公開透明。目前台灣有《政治獻金法》;可是由於《財團法人法》的設計不周,使得《政治獻金法》幾乎形同具文。

 

長期以來財團法人成為富人避稅的工具。政府規定成立財團法人需要高額度的閒置資本作為基金(最高3000萬元),可是成立之後卻採取不干涉的原則。基金會享有免稅優惠,捐款也可以抵減所得稅,這等於是來自國家的財政補助;它們理應對等地接受適當的社會監督。

 

透過財團法人捐款
政治獻金巧門

 

行政院院會在四月十四日通過《財團法人法》草案。草案除了加強財團法人內部控管與資訊公開的義務之外,也試圖防止最近頗受批評的「肥貓」現象:退休公職人員藉由基金會的董事職位領取雙薪。不過,草案忽略一個更嚴重的問題:財團法人基金會已經成為利益團體及少數人,迴避《政治獻金法》的合法途徑。

 

法務部次長陳明堂在記者會中說,行政院對民間基金會的監督原則是「尊重財團法人自治,政府不過多干涉」。這個自治原則正是讓《政治獻金法》失效的禍源。今天,任何人可以匿名、而且無限金額地捐款給基金會,支持基金會背後的政黨與參選人,可是卻不用受到社會大眾的監督。

 

《政治獻金法》與相關的《陽光法案》對金錢與政治的關係有明確規定。例如,個人捐給單一候選人的獻金上限是每年10萬元、給單一政黨的是30萬元; 而且政黨必須向監察院申報。捐款人的全名、捐款金額與日期、身分證字號及戶籍地址,都會出現在公開的紀錄;所有民眾都有權利去監察院查閱。

 

可是捐款給政黨或政治人物設立的財團法人基金會,捐款人身分卻不須公開、金額也沒有上限。目前,各政黨的許多幕僚工作(例如政策研究)部分由這些基金會承擔;基金會的工作人員也經常參與黨務、或擔任競選志工。捐款給基金會,其實等於捐助政治活動。《政治獻金法》於是不再有太大的意義。

 

內政部民政司──政治獻金的主管機關──副司長羅瑞卿表示:未針對此議題做過討論;不過,假使加以規範,執行上會碰到如何認定財團法人與政黨關係的問題;所以《財團法人法》的整套規範都須徹底檢討。

 

「台灣公益團體自律聯盟」早在二○○五年就成立,為了提升社會對非營利組織的信任、推動財務透明、以及良善治理。至今,自律聯盟已有227個財團及社團法人成員,簽署自律公約、並在網站公布歷年的財務報表與業務報告。不過,政黨的相關基金會仍未加入。

 

捐款來自何方

 

國民黨的智庫「國家政策研究基金會」目前並未公布財報或捐款資訊,無法檢視其財務運作與資金來源;民進黨的智庫「新境界文教基金會」與蔡英文的「小英教育基金會」也沒有公開財報,但在網站提供歷年的捐款名單。雖然資訊不完整、無法辨別來源,但從中仍可看到:

 

新境界過去2年最大筆的捐款在一五年七月二十三日,約460萬元,來自一家英文名稱「F」開頭的公司;7天後,「無名氏」捐贈了210萬元。一位楊姓捐款人,在過去2年,每年捐贈150萬元。這段期間,上百萬元的捐款來自至少另外2家公司。

 

小英基金會一二至一五年也接受許多高於10萬元的捐款。這些完全合法的捐款,扣除蔡英文個人的捐贈,共77筆,總額5200萬元;「無名氏」的捐款 占31%,其中,最高的單筆捐款金額500萬元。一二年十二月十八日,4位蘇姓個人與1家公司共捐了1000萬元。一五年底,離總統大選不到兩個月,一家保險公司與一家半導體公司分別捐贈200萬元。

 

以上部分捐款超越《政治獻金法》所規定的「個人」捐獻上限(候選人10萬元;政黨30萬元),也高出「公司」的捐贈上限(100萬元;300萬元)。「公司」(即企業家)是否有權利享受高於一般民眾10倍的政治參與權,則是另一個值得討論的議題。

 

小英基金會雖然不是民進黨設立的基金會,但有時與民進黨合作。不過,更關鍵的應該是其創辦人的特別身分:民進黨黨主席、總統候選人、準總統。如何規範(或自我規範),或許可以參考柯林頓基金會(Clinton Foundation)。

 

資訊公開才能迴避利益衝突
可師法柯林頓基金會

 

柯林頓基金會是美國民主黨總統參選人希拉蕊、和她前總統丈夫創立的全球性慈善組織。基金會公開提供歷年來所有的財務及營運資料,例如二○一四年有長達98頁的會計師審計財報,以及102頁的會務年報;基金會工作團隊的薪資、稅務局申報等,也都毫無保留地全部上網。該基金會雖不參與美國選舉、也和政黨無關,但因創辦人有政治影響力,其捐款明細也因此完全公布。

 

為了方便社會檢視,他們統計每一個捐款者歷年來捐給該基金會的累計總額,依照數額分14級(從「25美元以下」至「2500萬美元以上」),並公布全名。也因如此,希拉蕊擔任美國國務卿時期,柯林頓基金會接受中東、非洲等國的捐款,受到矚目。

 

自律聯盟主任洪怡如表示,「資訊的公開是迴避利益衝突的最好方式」。

 

討論政治獻金,也必須面對核心的問題:政黨應該如何維持長期運作、公平競爭?國民黨的經營過去主要靠黨產;民進黨則相對依賴捐款。台灣未來的政治形態、政黨運作及競選經費的來源,需要社會的討論。由政黨及其基金會自訂規範,或許是不夠的。

 

為了防避利益團體或少數人過度影響公共政策的擬定、政治人物的立場,《政治獻金法》與《財團法人法》明顯需要改革。當法規仍未修正,各政黨或許可以讓自己成為民主政治的典範,主動公布歷年所有旗下及關聯基金會的財務資料及捐款者身分。與政黨及政治人物有關的基金會,是否願意宣示:未來將遵守《政治獻金法》所規定的額度限制?歷年的捐款人若不願身分公開,基金會是否考慮退款,並承諾不再接受非公開的資金贊助?

 

國家政策研究基金會執行長辦公室表示,正在研究中;但至截稿日仍未回覆。

 

新境界基金會副主任謝翠玉說:「新境界願意主動公布財報。會計師一旦蓋章,去年的報表就會上網」。至於捐款人身分的公開、以及捐款額度的限制,她表示,「目前較困難,但基金會絕對認同這個原則,並願意朝這個方向努力」。

 

小英基金會則說,將「遵照未來通過的法規」。

 

要政治人物對政治獻金「自縛手腳」,並不是一件容易的事。然而在這兩年社會一片希冀政治公開透明的聲浪中,進步的政黨與政治人物或許應該制定更嚴謹、更完整的法規,以回應社會的期待。