國防採購中,百億元的浪費

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本報導與《財訊雙週刊》聯合製作


 

台北市信義路三段的一棟灰色大廈,一樓店面賣著登山用品,樓上有一間辦公室,摻雜在住家與公司行號中,與平潭同鄉會和一家法律資訊公司共用三樓。這間辦公室的十六名員工,執行每年耗費估計超過台幣三十四億元的「工業合作計畫」。他們是受國防部與經濟部委託的「工合小組」。

 

2013年,聯亞生技與台塑生醫合資設立聯亞生物製藥,打算製造愛滋病蛋白質單株抗體。聯亞為了建廠而向美商奇異公司購買設備,因為還需要奇異提供售後服務、協助聯亞用新購買的設備來量產抗體,所以購買合約中包含了一百萬美元的實驗室技術協助。

 

聯亞的法務副總經理孫潤本受訪時表示,請奇異技術協助「是我們本來就要做的事,公司已經編列預算」。只不過,聯亞後來透過管道得知有「工業合作計畫」,於是向這個辦公室的工合小組提出申請,最後由政府促成。

 

但根據統計,由於政府的補助是透過特殊的計畫執行,背後其實花了台灣政府五百多萬美元,遠高過原合約一百萬美元的現金價。聯亞生物製藥則按照經濟部的作業指導,繳納七萬美元給政府作為回饋金。

 

工合小組的成果報告指出,此一合作計畫「促成投資台幣十二億元建立國內最大蛋白質製藥廠,創造專業就業機會一百人以上」,並且預估二○二一年「可創造藥品出口產值約台幣六十億元」。不過報告沒有提到,這是聯亞本來就會做的投資。

 

然而,這並非特例。

 

經過記者近半年的調查及統計,工合小組過去六年(2010至2015年)總共執行四十六個項目,為國內廠商所帶來的服務,價值約四十億元;但是政府卻付出估計超過二百億元,等於浪費了人民一百六十億元的納稅錢,占總成本的百分之八十。而這段期間,受益廠商付給政府的回饋金僅約一億元,占總成本的千分之五。

 

工合小組成員都是「財團法人金屬發展研究中心」的員工,受官方每年以兩千六百萬元委託,執行相關案件申請審核。這個計畫的目標是透過「強化產業升級轉型、引進軍民通用關鍵技術」,而達到「產業結構優化與國防能量自主」,此計畫已經進行了二十多年。

 

經濟部工業局每年以「增加就業人數、促成國內投資、提高年產值」等指標,來衡量「工業合作計畫」的效益。例如,2014年的成果報告指出,該年此計畫推動產業結構優化,已促成國內廠商投資二十七億元,增加年產值四十億元,新增就業八百六十六人,「所定具體目標均已達成並超越」;而未來可創造的產值更是上百億元。可是當記者仔細檢視個別案例,卻發現絕大多數的效益分析都禁不起檢驗。

 

軍購換技術
龐大的浪費如何產生?

 

工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。2010年開始,世界貿易組織(WTO)的《政府採購協議》生效,各國政府只限軍事國防採購得以向賣方要求工業合作。

 

可是這項政策的落實,經常面臨現實的困難。例如當台灣購買塞考斯基的黑鷹直升機、洛馬的F-16戰鬥機、雷神的愛國者飛彈或波音的阿帕契直升機,台灣的廠商並沒有能力製造這些高技術的零件。就算台灣有能力製造,國外軍火商也常因為台灣缺乏有效的「安全及背景查核」(security clearance)機制,不願意讓台灣廠商進入敏感產品的供應鏈。

 

在無法克服這些障礙下,台灣不強求國外軍火商的產品部分在台灣製造,轉而要求以買價的某百分比累積為「點數」(目前的額度是百分之四十),事後換取其他的補償:例如技術移轉、採購合約(台灣廠商有能力製造的產品)、人員訓練、甚至對我國企業的直接投資。

 

offset-flow-chart按工業合作的原始設計,部分零件在台灣採購並不會影響國外廠商的成本,唯一的差別是零件的來源。而累積成為點數的取代方案,就會增加其成本,因為國外廠商必須額外提供和產品製造不相關的補償服務,所以國外廠商報給台灣的產品價格,都包含了這些未來必須提供的服務成本。

 

軍備局與工業局為了鼓勵高價值的補償服務,容許軍火商用特別性質的補償項目沖銷較多的點數。比如說,軍火商若提供價值一美元的「人員訓練」給台灣企業,只能抵一個美元的工合點數;若簽訂價值一美元對台灣企業的「國內採購」,則可抵兩個美元的工合點數;而若提供給台灣企業價值一美元的「技術移轉」,可抵十五至二十倍的工合點數。

 

由此可以了解,計畫的設計是希望國外軍火商提供技術移轉,提升台灣廠商技術升級、促進國防及產業發展。但是根據記者調查發現,這些花納稅人的錢所支付的工合點數,換來的「技術移轉」經常是國內企業在市場就能夠以更低價格取得之服務;而用來沖銷點數的「國內採購」,也經常是台灣廠商早就獲得的訂單。

 

2010至2015年,因為台灣對外的國防採購,新增了二十八億美元的工合額度(統稱為美元點)。同期間,工合小組執行了四十六個項目,消耗二十四億點,其中百分之八十六屬於「技術移轉」性質,其餘大多為國外廠商對台企業的「國內採購」。到2015年底,還有二十八億美元點未執行。

 

offset-industry然而,在已執行的數十億美元點的工合額度中,值得檢視的是:國外軍火商在黑鷹、阿帕契、愛國者等系統售價中「預提」了多少成本?

 

國防部身為出資方,受訪時表示不願細究。

 

軍方:知道成本「有什麼好處?」

 

2014年,隸屬美國國防部的國防安全合作機構,對其軍售的國際客戶做問卷調查,發函至我國軍備局,主旨正是「工業合作」。在軍備局「獲得管理處」負責工業合作的舒弘凱上校受訪時表示,美國政府當時想要了解客戶的滿意度:台灣希不希望工業合作的成本增加透明度?對執行方式有沒有意見?

 

多年來,美政府在軍售案裡時常扮演轉賣方。國際客戶可以直接與美國軍火商交易,也可透過美國國防部。若選擇後者,美國防部就會與軍火商詢價、管理採購過程、並以轉賣方的角色「發價」給買方,同時向買方收取百分之五的軍售合約行政與管理費。這是台灣經常選擇的途徑:軍火商賣武器給美政府,美政府加價轉賣給台灣。若是長期的採購案,軍火商每三個月便發帳單給美政府,美政府再向台灣請款。

 

美政府定期收到的帳單明細,清楚地列出軍火商執行工業合作的相關費用。不過,美方長期的政策是「美國政府員工,包括負責合約之軍官,不得透露工業合作的成本給國外政府」,所以給台灣的請款單不會顯示工合的成本。美政府給台灣的發價書寫著:「買方若要了解合約價所包含的工業合作成本,請直接詢問承包商(軍火商)」。

 

2014年發給國際客戶的信函,顯示美國政府在檢討以上機制,也正是台灣參與決策的機會。不過國防部軍備局卻不肯表態。

 

關於工合成本是否要透明化,放在美國政府給台灣的軍售發價書,「他(美政府代表)的建議是要公開。」舒弘凱當時如此回覆:「你先告訴我你的目的是什麼?我告訴你答案之前,我要進行跨部會協調,因為工合是經濟部主導。」

 

他接下來所說的,或許才是軍方真正的顧慮:「其實工合成本的透明度,坦白講對我們軍備局、對國防部來說,會是一個衝擊。因為大家一定會挑戰:你為什麼要多花這個錢去獲得這個裝備?」

 

記者向美國軍火商訪談後發現,美商的武器報價會先加百分之五至八,以反映執行工業合作的成本。一名派駐台灣的軍火商主管說:「我們會再加二五%的行政費用,畢竟不可能倒貼買方。」他未被公司授權發言,所以不願具名。「除了在台灣專門負責與工業小組接洽的同事,我們另有一支團隊在世界各地跑,幫台灣尋找可行的工合項目。每一季,不管有沒有項目成交,他們的薪水與差旅費,我們當然算在台灣的帳上。」

 

另一方面,軍火商所增加的每一塊錢,美國政府照樣收取軍售的行政與管理費。如此估計,自2010年工合小組執行的二十四億美元點,耗費了政府超過台幣二百億元。

 

二十多年來,經過不同的執政團隊,國際採購案的工業合作額度,從最早的百分之十追加到現在的百分之四十。工業局透露,國防部正在考慮將額度再提高至百分之五十,表示政府需要預付的額外成本也會跟著增加。

 

主管單位應不應該釐清整個計畫所耗費的財政成本,以衡量這個公共政策的效益?舒弘凱回答:「我是保留態度。我想知道對我們有什麼好處?有可能弊大於利。」

 

軍備局局長何安繼將軍負責整個國軍的採購。記者透過國防部發言人陳中吉將軍,多次要求採訪何安繼,都沒有獲得回覆。只要政府一天不願正視問題,社會將無法得到準確的成本統計,「工業合作計畫」也還會繼續浪費人民的納稅錢。

 

投注大筆成本,台灣換回什麼?

 

在這六年執行的四十六項工業合作案中,記者取得並檢視了其中三十三項的相關資料。這些資料顯示幾個現象。首先,「工業合作計畫」經常用來換取國內廠商原本就可獲得的服務,而且市場價格遠低於所使用的點數成本。

 

長榮集團子公司長榮航宇,參與近年最大的工合案之一,預計沖銷一千五百萬美元點。長榮航宇希望成為全球航太產業的一級供應商。若要直接為波音、空中巴士等客戶承接製造業務,供應商的系統必須達到國際級航太供應鏈的需求標準。

 

於是長榮航宇提出申請,希望工合小組資助長榮與國內其他四家供應商所組成的供應鏈,進行系統整合及升級。這個項目將花兩年時間,由美國直升機製造商塞考斯基,依照內部的供應商手冊,建置五家台灣公司之間的供應鏈軟體管理系統。除了長榮航宇,國內廠商還包括駐龍、晟田、寶一及嘉華盛。

 

供應鏈的考核與管理
本為製造商的責任

 

塞考斯基需要花多少精力執行考核及認證呢?長榮航宇透露,台灣的五家廠商在申請補助時估計過,塞考斯基的工時成本大約八百萬美元。結案後,這五家受益商將按照規定,繳付政府總共五十二萬美元的回饋金。可是為了這個案子所沖銷的一千五百萬美元點,卻耗費政府近四千萬美元。

 

在採訪過程中,有些訪談對象認為,「工業合作計畫」的成本根本不是重點。他們表示,這些換來的東西是用錢買不到的。只有透過這些點數,政府才能協助台灣企業得到他們無法獲得的技術以及服務。

 

以此供應鏈升級項目為例,廠商認為,黑鷹直升機製造商塞考斯基,為了履行工合義務,做了一件平時不可能願意為台灣小公司做的事──花時間與人力來考核並認證這幾家公司的軟體管理系統。

 

然而,根據一般的商業習慣,製造商本來就會對供應商做考核與認證。這些包含在製造商的成本中,不需要供應商出錢,蘋果公司也是如此對待鴻海。承接廠商之一的駐龍公司董事藍兩家先生受訪時,同意這種服務通常是免費的:「老實說,做生意,你只要有實力,客戶就願意。你做得愈便宜,他的成本就愈低。」

 

企業經理人培訓
也透過工業補償?

 

工合小組曾使用七千五百萬個美元點(納稅人承擔約台幣六億三千萬元的成本),換來美商奇異公司為台灣高階經理人開設的二十五堂培訓課程。國內外商學院的管理課程普遍,企業經理人的培訓並非透過高成本的工業補償才可以達成,也不見得需要政府埋單。

 

工合小組在2011年使用六千萬個美元點(納稅人承擔約台幣五億元的成本),替民航局及國內航空公司(長榮、復興、亞航、中華科大)取得符合國際民航組織規定的認證,購買地勤維修人員的訓練教材、考試題庫、軟體等。航空維修人員的訓練與認證容易取得,不需要透過高成本的「工業合作計畫」,也或許不應該運用納稅人的錢。

 

記者所檢視的相關資料,顯示另一個現象:「工業合作計畫」經常用來換取國內廠商早就獲得的訂單。自2010年,三億四千萬美元點用在國外廠商對台的「國內採購」,占這六年所執行總點數的百分之十四。

 

以近期在高教機國造案中備受矚目的漢翔為例,2012,美商波音公司開始向漢翔採購複合材料零件,並沖銷波音所累積的一億三千五百萬美元點。「沒有工合,當然拿不到訂單,」工合小組副主任賴騰誼如此解釋。

 

「複材廠剛成立時,沒有國外訂單,那時候我們部長就說那是蚊子館。」賴騰誼形容當時漢翔的狀況,「波音是因為工合的關係,調了在另外七個國家的訂單到台灣。我們幫漢翔做認證、做技轉,最後把它列入波音的供應鏈。現在已經看到後面五年的訂單。」

 

工合小組的其他成員也表示,航太產業的業務屬於長期性質,工合項目若能換來多年的訂單,就算點數昂貴,仍是值得的。他們的報告指出,這個項目協助漢翔,「獲得波音787、777及737航太複材零件訂單,帶來台幣二十億元的訂單,促成八億元的投資」。而2014年的成果報告也指出,「工業合作計畫」的各個採購案,「協助漢翔公司切入美商波音公司供應鏈,創造外包衍生訂單,納入外國大廠的合格供應鏈,商業衍生效益」,總共近四十億元。

 

但記者的採訪及資料蒐整,卻顯示不一樣的答案。

 

漢翔進入國際供應鏈
與工業合作無關

 

其實,漢翔的複材產品早在2010年就切入了波音的供應鏈。經濟部「航空產業發展推動小組」的報告指出,「義大利Alenia公司承接波音787機尾段,並於2010年第三季將水平尾輔助翼組合件交由漢翔公司承製」。前述的波音複材零件「國內採購」工合案,直到2012年的三月才執行。

 

此外,根據產業報告及當時的新聞報導,漢翔在2003年便開始直接為波音製造737與747的客機艙門。但是在七年後的2010年,工合小組才執行一個波音向漢翔採購艙門(並沖銷六千多萬美元點)的「國內採購」工合案。

 

2004年,勞斯萊斯開始委託漢翔製造發動機零組件;根據漢翔的公告,2009年漢翔「正式成為勞斯萊斯的策略合作夥伴」。但是工合小組卻在2010年九月執行勞斯萊斯對漢翔的發動機零組件「國內採購」案,並沖銷五千二百萬美元點。

 

以上的三個案例,估計沖銷二百五十五億美元點,換算耗費政府約二十二億元。但漢翔多年前早已進入該國外廠商的供應鏈,納稅人出這筆錢為台灣企業換來了什麼?

 

參與「工業合作計畫」十多年、去年底退休的林凱釗先生記得這幾個項目。他說:沒錯,訂單的確早已獲得,「但是若沒推工合,波音可能會把訂單拿走」。

 

假使當初沒有執行工合案,國外廠商會如何反應?虛擬假設是無法驗證的。可是這幾個案例清楚地顯示,它們與「協助台灣廠商切入國際供應鏈」並沒有關係。

 

反而,這些工合案更像是事後給外商的回饋或折扣,因為它們被拿來沖銷台灣政府所預付的工合點數。

 

補助已有的訂單
到底誰得利?

 

不但如此,調查發現,台灣廠商甚至有協助外商沖銷工合點數的契約義務。

 

國內的幾家供應商分別向記者證實,他們與波音簽署的每個採購合約中都有「工合條款」。因為波音是他們的大客戶,本刊同意不透露這幾家公司的名稱。這個標準條款規定台灣的廠商在波音的要求下,必須配合申請工合項目。波音經常在多年後才決定是否啟動申請工業合作的程序。而因為台灣供應商其實早就獲得訂單,波音還願意替國內廠商支付「工業合作計畫」的政府回饋金。這顯示,一個本意是扶助國內產業的計畫,主導權反而落在國外廠商的手上。

 

國內廠商要獲得工合補助,必須對申請程序與規則非常清楚。過去六年,許多公司及機構反覆出現在工合小組的項目清單以及開會紀錄:漢翔、長榮、亞航、神通資科、駐龍、晟田、船舶中心、慶富等。要申請一個項目,國內廠商必須先向工合小組提案。工合小組若覺得適當,會交給由軍備局及工業局委派的委員初審。若委員會決定立案(工合小組說,八成以上會通過),項目才被列入「需求資料庫」,公布至網上。這時,國外的軍火商若要認領資料庫裡的某項目,就要提計畫書給工合小組審查。工合小組也會舉辦公開招商會,把項目開放給有興趣的國內廠商參與。

 

不過外商有選擇權,可以否決它不中意的國內廠商。程序走完,通常只剩下最初提案的公司成為國內承接商。而最終執行的項目,一定是外商想做的;它不一定符合台灣的國家利益或有助於產業長期發展,但注定對外商是高利潤的業務。美商雷神一四年的財務報表就透露,因為「預期成本的減少」,該年光兩項工業合作計畫就替雷神帶來五千八百萬美元(近台幣十九億元)的額外利潤。

 

徹底檢討工合政策
透明化與效益估算

 

「工業合作計畫」的目標,原本是優化產業結構與強化國防自主的能力。如果二十多年來的執行方式沒有達到實質的效果,到底該如何做?工合小組又能扮演什麼角色?

 

「工合很難用,還需要外商來提計畫。」駐龍公司董事藍兩家表示。他曾在漢翔與亞航任職,做過航太公會總幹事,也曾在工研院擔任工合小組主任。「工合不是萬能的。他要賣你東西,核心技術怎麼可能給你?」

 

漢翔副總經理杜旭純也提出相同的觀點:「如果工合很有效果,為什麼這麼多年來國防產業的核心技術都還沒有?經常只能得到你已會的技術。」他以近期受到質疑的國機國造計畫為例:「AT-3(自強號高教機)1980年就在飛了,為什麼高教機國產還有問題?」

 

藍兩家認為,工合的額度應該去換民間技術,然後「我們自己把它升級成國防用途」。他還指出,前瞻性目標一直是由國科會負責;工業局著重的是產業及就業機會;中科院聚焦在國防科技發展,但相對封閉。這三個單位,「其實應該可以協調的」。

 

經濟部長:重新檢討
國防部沒有回應

 

經濟部長李世光受訪時表示:「現在是可以重新檢視這個計畫的機會。」他認為,政府及產業首先須制定明確的科技及相關核心技術的目標,並利用社會所擁有的資源取得關鍵技術。工合小組多年來與國內外廠商已建立良好的溝通管道,假使能夠再結合各大學在基礎科學的研究能量,其實可以扮演更好的角色。

 

根據記者統計,如果過去六年工合案不存在,政府改用現金在市場替民間企業購買相同的服務,反而可以節省台幣一百六十億元,平均每年二十七億元。這個原可避免的浪費,是誰的責任?

 

軍備局主管國防部的軍事採購,局長何安繼擔任工業合作推動小組委員會的協同召集人。但何安繼對此計畫的效益、執行方式與成本透明化,均不願回應。

 

工業局局長吳明機認為,工合的成本無法推估。「你推的那個數字是說我們花了多少納稅人的錢,那個是我們沒辦法算的。」吳明機是工業合作推動小組委員會的另一位召集人。他以「接力動作」形容工業局與軍備局的互動:「前面額度爭取多少,基本上就是國防部為主。爭取完,我們(工業局)就把最後執行的效益顧好。」

 

負責執行計畫的工業局對成本毫無概念。身為出資方的軍備局不願回應。2015年底「工業合作計畫」尚有二十八億美元點未使用。根據統計,這表示大約有台幣二百三十二億元的預付成本,若工合小組繼續以相同的模式執行,將再浪費台幣一八五億元。

 

工合小組的專案經理王萬能曾在空軍服務,後來在長榮與亞航微波任職。加入工合小組已十一年的他說:「我當然希望透明化──你工合的成本到底花多少、占主合約的多少百分比,我要很清楚。我才知道未來推的案子,有沒有那個價值。」

 


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